Un embrollo jurídico que recuerda un poco a los líos de Venezuela con varias asambleas legislativas que se dicen legalmente constituidas. Mi impresión, un poco a vuela pluma, es la siguiente.
El acuerdo de la mesa de la Asamblea de admitir a trámite las mociones de censura presentadas en Madrid no es ajustado a derecho y debe prevalecer la convocatoria electoral, con independencia de que se haya o no publicado la misma en el Boletín con anterioridad a la fecha de presentación de dichas mociones.
Si nos fijamos en el Decreto de disolución de la Asamblea de Madrid de 2019, por expiración natural de su mandato, el texto fue el siguiente:
En el presente caso de Madrid no estamos ante una disolución “ordinaria” o natural, del art. 10 del Estatuto de Autonomía de Madrid, sino ante una disolución extraordinaria con carácter anticipado, (art. 18 del mismo estatuto) por lo que el Decreto deberá parecerse más bien al de Disolución de la Asamblea de Asturias en 2012:De conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y por el artículo 8 de la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, Electoral de la Comunidad de Madrid, dispongo:
Artículo 1. Convocatoria.
Se convocan elecciones a la Asamblea de Madrid, que se celebrarán el 26 de mayo de 2019.
Artículo 2. Número de Diputados.
El número de Diputados a elegir será de 132, en aplicación del artículo 10.2 del Estatuto de Autonomía y de acuerdo con las cifras oficiales de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referida a 1 de enero de 2018, según Real Decreto 1458/2018, de 14 de diciembre.
Artículo 3. Duración de la campaña electoral.
La campaña electoral, de quince días de duración, comenzará a las cero horas del viernes 10 de mayo de 2019 y finalizará a las cero horas del sábado 25 de mayo de 2019.
Artículo 4. Constitución de la Asamblea.
La sesión constitutiva de la Asamblea se celebrará el día 11 de junio de 2019, a las doce horas.
Artículo 5. Régimen jurídico.
Las elecciones convocadas por el presente decreto se regirán por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid; la Ley 11/1986, de 16 de diciembre, Electoral de la Comunidad de Madrid; el Decreto 17/1987, de 9 de abril, por el que se regulan las condiciones materiales y aquellos otros aspectos necesarios para la celebración de elecciones a la Asamblea de Madrid y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General y sus disposiciones de desarrollo.
Disposición final única. Publicación y entrada en vigor.
El presente Decreto se publicará en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» el 2 de abril de 2019, fecha en la que entrará en vigor.
Madrid, 1 de abril de 2019.–El Presidente, Ángel Garrido García.
Como bien puede apreciarse comparando ambos Decretos, su contenido es diferente, en el primero exclusivamente se convocan elecciones, en el segundo se disuelve la asamblea y se convocan elecciones.DISPONGO
Artículo 1 Disolución anticipada de la Junta general del Principado
Queda disuelta la Junta General del Principado elegida el 22 de mayo de 2011 con anticipación al término natural de la Legislatura.
Artículo 2 Convocatoria de Elecciones
Se convocan elecciones a la Junta General del Principado, que se celebrarán el día 25 de marzo de 2012.
Artículo 3 Número de diputados y diputadas por circunscripción
El número de diputados o diputadas a elegir por cada circunscripción electoral, será el siguiente:
Circunscripción Central 34 diputados o diputadas
Occidental 6 diputados o diputadas
Oriental 5 diputados o diputadas
Artículo 4 Campaña electoral
La campaña electoral tendrá una duración de quince días, comenzando a las cero horas del viernes 9 de marzo de 2012 y finalizando a las veinticuatro horas del viernes 23 de marzo del mismo año.
Disposición final única Entrada en vigor
El presente Decreto entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias.
Por lo tanto, en el Decreto que presumiblemente se publicara mañana en Madrid lo lógico es que se incluyan ambos aspectos: el de Disolución de la Asamblea y el de convocatoria de elecciones.
El art. 21 del Estatuto de la Asamblea de Madrid afirma:
Como bien puede apreciarse, lo que establecen los Estatutos de la Comunidad Autónoma de Madrid, son dos cuestiones, por un lado, la disolución que se formaliza por Decreto, y luego la convocatoria de elecciones, que podría efectuarse en un Decreto independiente, a no ser por el hecho de que la norma estatutaria prevé que se incluyan en el mismo Decreto.Artículo 21. 1. El Presidente de la Comunidad de Madrid, previa deliberación del Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá acordar la disolución de la Asamblea con anticipación al término natural de la legislatura. La disolución se formalizará por Decreto, en el que se convocarán a su vez elecciones, conteniéndose en el mismo los requisitos que exija la legislación electoral aplicable.”
Pero el hecho de que se incluyan ambas cuestiones en un mismo Decreto no afecta a la naturaleza jurídica de cada una de ellas y esto es importante, porque mientras que la Disolución de las Cortes es un acto administrativo, la convocatoria de elecciones es más bien una disposición normativa.
Con carácter previo se ha de advertir que, como es conocido, lo importante son los conceptos y nos sus formas, es decir, un acto administrativo puede tener un destinatario o varios, y una norma tiene múltiples destinatarios siempre. Esto son los contenidos. Pero las formas pueden variar porque un acto puede aparecer en un Decreto o incluso en una Ley, por ejemplo y una norma puede aparecer igualmente en un Decreto o en una Ley.
Por lo tanto, la forma con la que se presenta un contenido no nos dice todo acerca de la verdadera naturaleza jurídica de lo acordado, hay que acudir a su esencia.
Se está afirmando que tanto el acuerdo de disolución cuanto la convocatoria de elecciones carecen de valor alguno, por cuanto aún no han entrado en vigor al no haberse publicado en el Boletin Oficial de la Comunidad de Madrid.
Esto no tiene sentido.
Si acudimos al principio general del CC, aplicable a todo el ordenamiento jurídico veremos que:
Como bien puede apreciarse cuando se habla de “normas” (las leyes casi siempre son normas y no actos administrativos), la entrada en vigor se condiciona a la publicación en el boletín oficial por elementales razones de seguridad jurídica.2.1. Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa.
Sin embargo, nada se dice en el CC sobre la entrada en vigor de los actos administrativos.
La materia se regula en el art. 45 de la ley 39/15 en estos términos:
Como bien puede apreciarse, en ningún momento se habla ahí de entrada en vigor de los actos administrativos. No tiene sentido. Los peces se pescan no se cazan y los actos administrativos se publican, no entran en vigor.“Artículo 45. Publicación.
1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.”
Una lectura detenida del precepto indica además que la publicación en el caso de los actos administrativos, no es algo imprescindible. Si la norma no la exige expresamente, basta con su mera notificación a los interesados y por eso la publicación de los actos administrativos, en los casos en que la normativa expresamente la regula, no tiene una finalidad protectora o de seguridad jurídica, sino más bien notificadora.
De este modo, si una norma reglamentaria, es decir una disposición que contiene una regulación amplia, no ha sido publicada, adolece por ello de un vicio en origen que la convierte en nula de pleno derecho, pero si una resolución administrativa esto es, un acto administrativo, no es notificado correctamente, pero el interesado accede a su contenido, lo conoce y adopta las resoluciones que tenga por oportunas en atención a dicho conocimiento, el acto no notificado es plenamente valido, por aplicacion del principio de conservación de los actos administrativos y del que impone que nadie puede ir contra sus propios actos.
Sentado lo anterior, procede analizar los preceptos que se invocan para sostener la validez del acuerdo de la mesa de la Asamblea de Madrid admitiendo las mociones de censura presentadas:
Se cita el art. 42.1 de la ley orgánica de régimen electoral general:
El art. 42 está aludiendo en todo momento a los Decretos de convocatorias de unos u otros, es decir en cada caso (estado o autonomia) a un Decreto de Convocatoria. Ese Decreto es el que tiene que publicarse al día siguiente. Respecto de la disolución de las cámaras no hay previsión legal alguna en esta norma estatal.En los supuestos de elecciones a Cortes Generales o de Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en las que el Presidente del Gobierno o los respectivos Presidentes de los Ejecutivos autonómicos hagan uso de su facultad de disolución anticipada expresamente prevista en el ordenamiento jurídico, los decretos de convocatoria se publican, al día siguiente de su expedición, en el «Boletín Oficial del Estado» o, en su caso, en el «Boletín Oficial» de la Comunidad Autónoma correspondiente. Entran en vigor el mismo día de su publicación. Los decretos de convocatoria señalan la fecha de las elecciones que habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria.
Como bien se aprecia, la disolución es una facultad y la convocatoria es una consecuencia. Pero no se exige que ambas se incluyan en el mismo decreto como disponen los estatutos de la Comunidad de Madrid.
El art. 167.3 de la misma ley dispone:
Luego para el estado se exige que se incluyan en el mismo Decreto, para las comunidades autónomas esta previsión no existe en ley electoral general.3. En caso de disolución anticipada del Congreso de los Diputados, del Senado o de las Cortes Generales, el Decreto de disolución contendrá la convocatoria de nuevas elecciones a la Cámara o Cámaras disueltas.
Finalmente, la ley electoral 11/86 de la comunidad de Madrid en su exposición de motivos nos dice:
Esto pone de relieve que el hecho de que una norma contemple la publicación en un boletín, no implica necesariamente que dicha publicidad sea “constitutiva” es decir, obligatoria para que lo acordado tenga eficacia.Primero la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del Decreto de Convocatoria es a efectos meramente divulgativos y de publicidad, pero sin efectos jurídicos, que se producen por la publicación en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid».
Y el art.8 de esta misma ley señala:
Como bien puede apreciarse se refiere en todo momento al problema de la convocatoria, que sí tiene un cierto carácter normativo, en cuanto que regula múltiples aspectos con trascendencia a futuro, como el número de diputados, las circunscripciones etc., pero en ningún momento alude al tema de la disolución de las cámaras.1. La convocatoria de elecciones se realizará por Decreto del Presidente de la Comunidad de Madrid, que se promulgará el vigésimo quinto día anterior a la expiración del mandato de la Asamblea y se publicará al día siguiente en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid», entrando en vigor el mismo día de su publicación en éste. A efectos de general conocimiento, también se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y se difundirá a través de los medios de comunicación social.
2. El Decreto de convocatoria señalará la fecha de las elecciones que habrán de celebrarse entre el quincuagésimo cuarto y sexagésimo días desde la convocatoria y, siempre que el cumplimiento de los plazos señalados lo permitan, coincidiendo con otras elecciones convocadas por el Estado.
3. Cuando se produzca el supuesto previsto en el artículo 18.5 del Estatuto de Autonomía, el Presidente de la Asamblea lo comunicará al Presidente de la Comunidad, al día siguiente del vencimiento del plazo que; aquel precepto señala; el Decreto de convocatoria de elecciones deberá ser promulgado ese mismo día y se publicará en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» al día siguiente hábil. En todo lo demás será de aplicación lo previsto en este artículo.
4. El Decreto de convocatoria debe de especificar el número de Diputados a elegir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2 del Estatuto de Autonomía.
5. El Decreto de convocatoria fijará el día de la sesión constitutiva de la Asamblea electa, que deberá estar comprendido dentro de los veinticinco días siguientes a la proclamación de los resultados electorales. Si aquél no fuera hábil, se constituirá el día anterior que lo fuera.
De hecho, hay casos en que es la propia norma la que determina la disolución de las cámaras sin que sea preciso acto administrativo alguno. Ej. art. 18.5 de los estatutos de la comunidad de Madrid:
Por lo tanto, lo que queda sobre la mesa es únicamente este art.8 que se refiere en todo momento al Decreto de convocatoria de elecciones, porque es la convocatoria de elecciones la que tiene vocación de norma jurídica y es la que precisa de dicha publicación.Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza de la Asamblea ésta quedará disuelta, convocándose de inmediato nuevas elecciones.
El hecho de que otra norma obligue a que en ese Decreto se incluyan otros actos administrativos, obviamente ninguna incidencia puede tener sobre el régimen de publicidad de estos actos que es muy otro.
La disolución anticipada como acto administrativo independiente, nos dice el Estatuto de Autonomía que se formalizará por Decreto, y el Decreto se ha de suponer ya ha sido dictado , con lo cual la Disolución existe y ha agotado las exigencias legales de forma.
En resumidas cuentas, para la Disolución de la Asamblea, la forma constitutiva es el dictado de un Decreto que la contemple, pero la publicidad de dicha disolución en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma, no es constitutiva, no es un requisito para su validez. Simplemente se ha regulado que se incluya en el mismo Decreto que acto continuo de la disolución ha de dictarse para regular todos los detalles clave de la convocatoria, pero no se ha ido más allá.
La norma no nos dice que la disolución se formalizara por Decreto publicado en tal sitio o tal otro, sino que simplemente se formalizara por Decreto. Nada más y es conocido el principio juridico que reza, que donde la ley no distingue no debemos nosotros distinguir.
Así las cosas, a mi entender la Asamblea de Madrid se encuentra en estos momentos disuelta. La mesa de dicha Asamblea tiene pleno conocimiento de que el Decreto de disolución existe y está firmado (a no equivocarme yo mucho) y por lo tanto no estaría obrando correctamente, puesto que también debe entenderse disuelta.
El art. 14.2 de los Estatutos de la Comunidad de Madrid dispone que:
Por lo tanto, ahora mismo debería estar operando únicamente la Diputación Permanente.Artículo 14. 2. Entre los períodos ordinarios de sesiones y en los supuestos de expiración del mandato o de disolución de la Asamblea funcionará la Diputación Permanente, a la que corresponde velar por los poderes de la Cámara y cuantas otras atribuciones le confiera el Reglamento. Tras la celebración de elecciones, la Diputación Permanente dará cuenta al Pleno de la Asamblea, una vez constituida ésta, de los asuntos tratados y de las decisiones adoptadas.
El art. 12.2 de los referidos estatutos afirma:
Y los diputados que no formen parte de la misma, han perdido su condición de tales, según reza en el reglamento de la Asamblea de Madrid:2. El Reglamento determinará, de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto, las reglas de organización y funcionamiento de la Asamblea, especificando, en todo caso, los siguientes extremos:
c) La composición y funciones de la Mesa, las Comisiones y la Diputación Permanente, de manera que los Grupos Parlamentarios participen en estos órganos en proporción al número de sus miembros.
Esta diputación funciona al disolverse la Asamblea ex art.79 del mismo cuerpo reglamentario:Artículo 14 1. El Diputado perderá su plena condición por las siguientes causas: d) Por extinción del mandato, al caducar el plazo o disolverse la Asamblea de Madrid, sin perjuicio de la prórroga en su condición y funciones de los miembros titulares y suplentes de la Diputación Permanente, hasta la constitución de la nueva Cámara.
Y la mesa de la Asamblea ha de tenerse por sustituida por la de la Diputación Permanente, art. 80:79 La Diputación Permanente funcionará entre los períodos de sesiones ordinarias y en los supuestos de extinción del mandato, al caducar el plazo o disolverse la Asamblea.
Lo que invalida el actuar de la actual mesa que ha admitido a trámite estas mociones.1. La Asamblea elegirá entre sus miembros a la Diputación Permanente.
2. La Diputación Permanente estará compuesta por la Presidencia y por un número de Diputados equivalente al tercio de los Diputados de la Cámara, incluidos los miembros de la Mesa, que serán miembros natos de la Diputación.
3. La Mesa, oída la Junta de Portavoces, establecerá el número de miembros de la Diputación Permanente que corresponderá a cada Grupo Parlamentario, en proporción a su importancia numérica en la Asamblea de Madrid, garantizándose en todo caso el derecho de todos los Grupos Parlamentarios a contar, cuando menos, con un representante. A estos efectos, los miembros de la Mesa se computarán y serán imputados a los respectivos Grupos Parlamentarios a los que pertenezcan.
4. Los miembros de la Diputación Permanente serán designados por el Pleno, a propuesta de los Grupos Parlamentarios, de acuerdo con lo previsto en el apartado anterior. A tal efecto, los Grupos Parlamentarios propondrán los miembros de la Diputación Permanente que les correspondan y otros tantos en concepto de suplentes. Propondrán, asimismo, los suplentes correspondientes a los miembros de la Mesa pertenecientes al Grupo Parlamentario respectivo. Formalizadas las propuestas, la Mesa, oída la Junta de Portavoces, las elevará al Pleno, donde se someterán a una única votación de conjunto. Efectuada la designación, la Mesa declarará formalmente la integración de la Diputación Permanente.
5. La Mesa de la Asamblea será la Mesa de la Diputación Permanente
Y finalmente entre las competencias de dcha. Diputación reguladas al art. 82 del mismo cuerpo reglamentario, no está la de intervenir en mociones de censura, lo cual se cae por su peso, puesto que solo están en unas funciones un tercio de los diputados.
El camino seguido con estas mociones, puede abocar a un enconado conflicto que acabe en los Tribunales entre el poder ejecutivo que ha disuelto la cámara, y parte, acaso mayoritaria, del poder legislativo que pretendería no reconocer la validez de dicha disolución, censurar al actual ejecutivo, nombrar incluso otro y crear una compleja situación de doble legalidad, con un enfrentamiento añadido de dos ejecutivos, que se mantendría hasta que se produzca el pronunciamiento judicial, y con grave daño de la imagen de las instituciones ante la ciudadanía.
La realidad del caso, frente a ello, es que los actos administrativos son ejecutivos desde el mismo momento de su dictado, si alguna norma no les impone un requisito adicional de validez, lo que no es el caso y que contra los mismos el ordenamiento jurídico solo arbitra la vía del recurso. El realizar otros actos con desconocimiento de la realidad jurídica creada por los inicialmente dictados, se constituye en vías de hecho y debe ser rechazado de plano.
Evidentemente se podrá profundizar mucho más en todo este asunto, pero ahí os dejo mi impresión.
Saludos a todos.